依据宪法对法律文件或具体行为是否符合宪法进行审查,确认其与宪法规定是否不一致、相抵触或矛盾,并根据宪法作出合宪或违宪的判断。是监督宪法实施、维护宪法权威的重要方式,对维护社会主义法治的统一和尊严,保证宪法在实际工作中得到有效的遵守和实施,具有十分重要的意义。
2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议经投票表决,通过《中华人民共和国宪法修正案》
中共十九大报告提出:加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。为推进合宪性审查工作,全国人民代表大会通过修改宪法设立了宪法和法律委员会。根据2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第44条,宪法第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”,修改为:全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。
宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。
中国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保证。中国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对中国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。在充分肯定宪法实施成绩的同时,必须认识到,在宪法实施的监督制度方面还存在着一些问题和不足,“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”。全面贯彻实施宪法,仍有很多需要完善的体制机制问题。这些问题,需要引起高度重视,切实加以解决。合宪性审查是保障宪法实施的一项关键制度。因此,中共十九大报告强调:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”
根据程序先后不同,合宪性审查可以分为事先审查、事中审查和事后审查;根据审查的启动方式不同,合宪性审查又可以分为主动审查和被动审查;根据审查标准不同,可以分为严格审查、宽松审查;根据审查的立场和态度,又可分为积极审查和消极审查。
从世界范围来看,不同国家的合宪性审查制度各有其特点,大致可以分为三种模式:①以美国为代表的普通法院进行合宪性审查的制度模式。即,普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查。②专门机构的审查模式,以德国的宪法法院制度和法国的宪法委员会制度为两种典型代表。许多大陆法系国家都采取专门机构审查模式。③以中国等社会主义国家为代表的代议机关审查模式。即由作为民意代表机关的国家权力机关或者立法机关审查法律文件或具体行为是否符合宪法。
根据中国宪法体制,合宪性审查工作由全国人民代表大会主导。中国现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则。1998年,全国人大常委会的工作报告指出:“对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,是全国人大常委会的一项重要职权。”具体程序主要规定在立法法中。根据现行《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第99条的规定,中国的合宪性审查机构是全国人大常委会,目前的合宪性审查工作有一定的范围和特定程序的要求,并不是泛泛地强调一切国家机关、社会组织和公民个人的行为以及法律法规和规范性文件必须符合宪法的规定。合宪性审查的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。根据《立法法》第99条第2款的规定,上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。“要求”作为一种正式的法律程序意味着,一旦有权提出合宪性审查请求的国家机关向全国人大常委会正式提出违宪审查的请求后,全国人大常委会作为合宪性审查机构必须要基于正式的法律程序,向提出请求的国家机关作出正式的有法律效力的答复。但“建议”则不一定导致合宪性审查程序的启动。全国人大常委会作为合宪性审查机构,对于公民或社会组织提出的违宪审查建议,如果认为有必要的时候,才可以纳入正式的审查程序进行审查。《立法法》的上述规定,既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性,同时通过设定特定的合宪性审查对象,保证了合宪性审查工作能够依法有序地进行。
全国人大及其常委会制定的法律本身是否合宪,属于全国人大及其常委会自我监督的事项,根据现行《立法法》第97条第(一)项的规定,如果全国人大在监督全国人大常委会制定的法律过程中发现违宪问题的,“有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”。此外,现行《立法法》第87条还明确规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此,包括规章等规范性文件在内的备案审查也具有广义上合宪性审查的功能。
为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,2018年宪法修改在全国人民代表大会下设立宪法和法律委员会,负责推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作。这项制度改革措施对于深入推进合宪性审查工作,加强实施与宪法监督,推进全面依法治国具有重大意义。
加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,是全面依法治国的关键环节,是维护宪法权威的“最后一道防线”,是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段。从实际效果看,“纠正一次违宪行为,要比宣讲百次宪法的效果更好”,更有助于各级领导干部树立宪法思维,维护宪法权威。缺少或者弱化合宪性审查这个关键环节,宪法权威就只能是一个“稻草人”,国家宪法就可能蜕变为一纸空文的“闲法”,国家法治的根基就会被不断侵蚀,法治的统一和权威就会成为无本之木、无源之水。
推进合宪性审查工作,对于加强党的领导、巩固党的执政地位、提升党依宪执政的执政能力和执政水平,具有重要意义。合宪性审查有利于从国家根本法的高度,确保包括宪法序言在内的全部宪法精神得到尊重、全部宪法原则得到恪守、全部宪法条款得到实施,从而有效巩固党的领导地位,有力回击国内外敌对势力对党的领导体制和方式合宪性的污蔑和攻击。
推进合宪性审查工作,有利于全面激活宪法的价值和功能,使中国宪法进一步彰显为切实管用的“刚性宪法”,从而进一步强化和保障党的领导与宪法的高度统一性,确保将党的重大路线方针政策通过宪法转化为国家最高意志,通过合宪性审查保证各级国家机关认真贯彻实施宪法,保证所有公职人员模范遵守宪法。
推进合宪性审查工作,有利于依照宪法对重大决定和决策进行统一监督,对地方政府的重大决策和立法决定等进行统一审查,对全国司法权运行的监督作出统一部署,维护中央权威,确保中央政令畅通,保证党对军队和政法队伍的绝对领导,防止出现某些行政部门和地方政府各自为政的局面。
推进合宪性审查工作,是中国宪法的自我完善、自我调适用和自我发展,要立足中国国情和实际,合理借鉴世界法治文明成果,在中国宪法框架内进行制度设计。现行宪法颁布实施以来的一个基本经验,就是充分发挥党在宪法实施过程中的领导核心作用,统筹各部门各地方,协调全面推进宪法实施。推进合宪性审查工作,必须坚持在党的领导下,在中国宪法确立的基本原则和基本制度架构下,健全和完善相关制度和程序设计,而绝不能照搬照抄西方制度模式。推进合宪性审查工作,必须在坚持人民代表大会制度前提下,推进相关体制机制完善,任何时候都不能偏离和突破人民代表大会制度的根本框架。推进合宪性审查工作,必须与全国人大及其常委会的职能分工、制度实践和工作机制相适应,与人民代表大会制度的宪法原理和制度安排相匹配,与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则相符合,竭尽所能地减少对现有政治秩序和法治体系的影响,最大限度地维护人民代表大会制度的稳定性、权威性。