生于浙江嘉善，卒于北京。29岁中戊戌科进士，先后任广西学政、刑部主事及员外郎等职。1903年再中经济特科进士后，任监察御丞。1906年受知于巡警部尚书徐世昌，任巡警部左丞。次年4月随徐世昌赴奉天任右参赞，后升任顺天府尹。1910年8月任陕西布政使。辛亥革命后，依仗与徐世昌等人的关系，历任北洋政府内务次长、政事堂右丞、内务总长、代国务总理等要职。1918年12月20日起任国务总理。1919年五四运动爆发后，于6月12日免去交通总长曹汝霖、驻日公使章宗祥、币制局总裁陆宗舆三人职务。继而辞去国务总理职。1921年夏与熊希龄等发起组织华盛顿会议中国后援会，任主席，主张山东应无条件归还中国。